|
|
SMMM Kamu Maliyesi Dersi
Karma
Bütçe
Bütçenin
Denetimi-İktisat Nedir? Bütçenin Denetimi Hakkında Bilgi
BÜTÇENİN DENETİMİ
Anayasa'nın 127. ve 832 Sayılı Kanunun 1.maddelerinde
denetleme hizmetlerinden söz edilmektedir. Ancak,
denetlemenin ne çeşit bir hizmet olduğu yasalarda
belirlenmiş değildir. Mali denetimin konusu, Anayasa ve
832 Sayılı Sayıştay Yasası ve 1050 Sayılıs Genel
Muhasebe Yasası'nın çeşitli hükümlerinde belirtildiği
gibi, devlet bütçesinin uygulanmasıyla ortaya çıkan,
saymanların mal ve para hesaplarıdır.
Bütçenin uygulanması dönemindeki bütçe işlemleri;
gelirlerin toplanması, giderlerin yapılması ve
gelir-gider arasındaki yer ve zaman bakımından ahengin
sağlanması olan hazine işlemleri olduğuna göre, bütçenin
denetlenmesi konusu da gelirlerin ve giderlerin
denetlenmesiyle hazine işlemlerinin kontrolünü kapsamına
almaktadır. Bununla beraber, bütçe içindeki gelir ve
giderlerin nitelikleri farklıdır. Gelirler için bütçede
yer alan rakamlar tamamiyle tahminden ibaret olmasına
karşılık, giderler için konan ödeneklerde tahmin
göstermekle beraber yapılacak harcamaların tavan
rakamlarını kısıtlı olarak göstermektedir. İşte bu
nedenle, bazıları bu noktadan hareket ederek bütçe
denetlemesinin yalnızca giderler için uygulandığını
ileri sürerek ve esas itibariyle Paürlamentonun yaptığı
denetlemeyi kastederler. Gerçekten, parlamento bütçeyi
onaylamak suretiyle uygulanmasına yetki verdiği
işlemlerin nasıl uygulandığını, sonuçlarının ne olduğunu
araştırmazsa Parlamento'nun böyle yetki vermesinin önemi
kalmaz. Böylece, Parlamentonun haklarını kullanmasını
sağlamak, bütçenin siyasi işlevini yerine getirmek,
bütçenin ekonomik, mali ve hukuki işlevlerinin sonucu
olarak denetimi yapmak bakımından bütçe denetiminin
yapılması ve önemi açıktır.
Yukarıda belirtilen yasalara göre, ülkemizde yapılan
denetim hiyerarşik kademeler tarafından ve teftiş
kurullarınca yapılan iç denetim, tamamen kanunilik
denetimine yöneliktir. Saymanlarca yapılan denetim de
kanilik denetimidir. Saymanlık personelinde nitelik ve
nicelik noksanlıkları, hizmetin esasının bilinmemesi ve
yalnızca kanunlara uygunluğunun evrak üzerinde
denetlenmesi çoğu kez hizmetin aksamasına, gecikmesine
neden olmaktadır. Maliye Bakanlığı tarafından yapılan
denetim de şekil yönünden yapılan bir denetimdir.
Sayıştayca yapılan denetlemenin ne çeşit bir hizmet
olduğu gerek Anayasa gerek Sayıştay Yasasının ilgili
hükümlerinde anlaşılmakla beraber, bu hizmetin
yapılmasında esas, yine kanunilik denetimidir. 832
Sayılı Sayıştay Yasasının 28 ve 38.maddelerinde yer alan
Sayıştay denetiminin konusu ve kapsamı ve de denetime
ilişkin 47 ve 55.maddeler kanuni denetim yapma olanağını
Sayıştay'a vermektedir.
Doç.Dr.Gülay Coşkun'a göre; "program bütçe" sisteminin
uygulanmasıyla meydana gelen büyük değişmenin sonuçları
olarak, diğer mali konularda olduğu gibi, denetimde
yapılması gerekli değişiklik, bunlardan en önemlisidir.
mali denetimin maddesel dayanağı, bütçelerin
uygulanmasıyla ortaya çıkan olgulardır. Bütçe uygulaması
ise bütçe modeliyle sıkı ilişki içindedir. Bütçe ne tür
bir yapıya ve teknik niteliklere sahipse, denetimin
konusu olan işlemler de bu özelliklere bağlı olarak
oluşturulup, denetimde aynı özelliklere göre
yapılmaktadır. "Program Bütçe" sistemi ile, çok sıkı bir
kaynak- hizmet ilişkisi getirilmekte, hizmet ödenekleri
bütçeleşmekte ve de bir kaynağın kullanılmasıyla o
hizmetin gerçekleşmesi beklenmektedir. kanun yapıcı bir
yandan kalkınma planını kabul etmiş ve bütçeyi
yasalaştırmışsa, bunun doğrultusundaki denetimle ilgili
mali hükümler de süratle yenilenmelidir. Bu nedenle
hizmet esasına göre sınıflandırılmış,
amaç-hizmet-maliyet ilişkilerini içeren "program bütçe"
sisteminin gereği olarak denetim sisteminde de
değişiklik gereksinimi görülmekte ve değişimin etkin bir
bütçe uygulaması için etkenlik denetimi biçiminde olması
gerekmektedir. Maddi ve hukuki denetim elbette devam
ederken, ancak bunun ötesinde etkenlik denetimine yer
verilmeli, bu tür denetimle yalnızca mali sorumluluğa
ait olan klasik mali yargılamanın dışında, eleştiriye ve
uyarıya yönelik bir denetim uygulanmalıdır. Etkenlik
deneteminin uygulanabilmesi için Sayıştay'ın bu denetim
sistemini kabul edip, buna göre yeniden düzenlemeye
gitmesi; muhasebe sisteminin program etkenliklerini
gösterebilecek ve maliyet muhasebesi esaslarına
yönelmesi; yönetici sorumluluğunun yasalarda
belirlenmesi ve etkili bir iletişim sisteminin kurulması
gerekmektedir. Böylece, program bütçe sisteminin
geliştirtirilme çabaları yanında etkenlik deneteminin
yerleştirilmesi ve geliştirilmesi de gereklidir.
1- Bütçe Giderlerinin Denetimi:
Bu denetim çeşitli aşamalarda değişik zamanlarda ve
değişik amaçlarla yapılmaktadır. Bütçe denetimi
konusunda çeşitli sınıflandırmalar yapılabilir.
A- Denetimi yapılan organlar bakımından:
1.Yürütme organlarınca yapılan denetim,
2.Yasama organlarınca yapılan denetim,
3.Yargı organlarınca yapılan denetim.
B- Kronolojik bakımdan:
1.Bütçenin uygulanması sırasında yapılan denetim.
a-Yönetim denetimi:
aa) Sayıştay tarafından yapılan denetim:
Sözleşmelerin tescile tabi tutularak gider
taahhütlerinin, ödeme emirleri ve kadroların dağıtımının
denetimi.
bb) Maliye Bakanlığı tarafından yapılan denetim:
Gider taahhütlerinin, gider tahakkuklarının, giderlerin
verilen emirlerine bağlanmasının çeşitli kademelerinde
yapılan denetim.
b. Yasama denetimi: Parlamentonun Anayasa ve
Meclis iç tüzüğü uyarınca genel olarak hükümeti
denetlemesi yoluyla, Sayıştay raporları yoluyla veya
Bütçe Karma Komisyonu aracılığıyla bütçenin
denetlenmesidir.
2. Bütçenin uygulanmasından sonraki denetim.
a- Sayıştay denetimi:
Bu denetimin bir kısmı sayman hesaplarının
incelenmesi ve sorumluların hesap ve işlemlerini kesin
hükme bağlayan yargısal sonuç doğuran denetimidir. Bir
kısmı ise, yasama denetimini hazırlayıcı yani Bakanların
gider hesaplarıyla Hazine genel hesabının
karşılaştırılması, genel uygunluk bildirimlerinin
hazırlanması gibi işlemleri kapsayan denetimdir.
b- Yasama denetimi:
Kesin hesap kanun tasarılarının hazırlanması,
Sayıştay ve Bütçe Karma Komisyonlarında incelenmesi,
Millet Meclisi Genel Kurulunda onanması işlemleridir.
C- Nitelik ve Yöntem Bakımından:
1.Kanunilik denetimi: Denetim işlemlerini yerine
getirirken, bunların kanunlara uygun yapılıp
yapılmadığının denetlenmesidir. belgesel denetimi evrak
üzerindeki denetim oluşturur. Bu da;
aa) Merkezde yapılan denetim, yani saymanlık
hesaplarının merkezde Sayıştay ve Maliye Bakanlığınca
incelenmesidir.
bb) Yerinde yapılan denetim ise, saymanlık hesaplarının,
hesabın bulunduğu yerde fakat yine evrak üzerinde
sayıştay ve maliye bakanlığınca denetlenmesidir.
2. Etkenlik denetimi: Hizmetin yapılmasından
sorumlu olan yöneticinin, bu hizmetih gerçekleşmesi için
kullanılan kaynaklar ile yapılan hizmetler arasındaki
ilişkinin kurularak hizmetin en etkin biçimde
gerçekleşmesini sağlayıp sağlayamadığının denetimidir.
bu denetim yoluyla maddi ve yasal denetim devam
ettirilirken, bunun ötesinde, hizmetle ilişkili olarak
ekonomik denetim, program denetimi de yani hizmetin
etkinliğinin denetimi de yapılmalıdır. Etkenlik
denetimiyle yalnızca saymanların mali ve cezai
sorumluluğu değil, aynı zamanda o hizmeti yönetenlerin
mali ve cezai sorumluluğu da söz konusu olup,
yaptırımlar uygulanmalıdır.
2- TÜRKİYE'DE BÜTÇE GİDERLERİNİN DENETİMİ:
Ülkemizdeki bütçe denetimini incelerken organlarca
yapılan denetimi esas olarak almakla beraber, bu
organların yaptıkları denetimin türlü dönemlerde nasıl
ele alındığına yer verilecektir.
A. Yürütme Organınca Yapılan Denetim.
Bu denetim her bir kuruluş tarafından, gerek
hiyerarşik bir düzenle gerek Teftiş Kurulları
vasıtasıyla yapılmakla beraber asıl denetimi Maliye
Bakanlığı tarafından yapılmaktadır.
a- Giderlerin taahhüdü döneminde yapılan denetim:
Bu denetim Maliye Bakanlığı Saymanlık Müdürleri ve
bunların bağlı oldukları Bütçe ve Mali Kontrol Genel
Müdürlüğü yapar.
Saymanlık Müdürleri taahhüdün bütçeye uygunluğunu
denetlerken özellikle iki nokta üzerinde dururlar. Önce,
taahhüdün yasalara ve nizamlara uygunluğunu kontrol
ederler. Ondan sonra ise, asıl bütçe kanunudaki durumu
incelerler.
b- Giderlerin tahakkuku döneminde yapılan denetim:
Genel Muhasebe Kanununun 7.maddesi hükmüne göre,
Devlet hizmetinde bir borç tahakkuk edebilmesi için "ya
devlet namına ifa edilmiş bir hizmet olmak veya teslim
edilmiş bir mal bulunmak veyahut da bir kanunun-mahsus
ile taahhüt olunan bir husus bulunmak" gereği
belirlenmiştir. Eğer giderlerin yapılması özel bir
yasaya dayanıyorsa, bu gideri gerektiren hizmet ve gider
hakkında yapılacak tahakkük işleminin incelenmesi daha
kolaydır. Ancak, bütçe yasasına göre yapılan giderlerde
bu kolaylığı bulmak mümkün olmaz. Bütçe içinde, Devlet
namına yapılan bir hizmet veya teslim edilen bir malın
bulunup bulunmadığını kontrol etmek ise hayli güçtür.
Giderlerin tahakkuk safhasında bu işlemlerin
hazırlanmasıyla ilgili tahakkuk memurunun sorumluluğu
söz konusudur. Tahakkuk memurları esasen giderin
tahakkuku için belirli hususları tetkik etmek
durumundadır. İşte, hiyerarşik üstler ve Maliye
Bakanlığının organları tarafından, tahakkuk memurlarının
yaptığı bu işlemler de denetlenir.
c- Giderlerin ita (verile) emrine bağlanmasının ve
ödeme emirlerinin denetimi:
Giderlerin önceki dönemlerinde olduğu gibi bu
dönemde de, esasen taahhüt ve tahakkuk safhasının bütün
belgeleri ilişik olduğu için geniş bir denetleme
yapılır. Bu denetleme, yine Maliye Bakanlığının
Saymanları, Maliye Bakanlığı Merkez organları ve
Sayıştay tarafından yapılır. Giderin verile emrine
bağlanması sırasında, ita emirleri yanında ve hatta
ondan önce tediye emirleri yer aldığından, ita
emirlerine ait kontrolün yapılması denetlemesi
sırasında, ödeme emirlerinin ita emirlerinin sorumluluğu
bunları hazırlayanlar için vardır. Saymanlık Müdürleri
de çalıştıkları Bakanlıklara ait ödeme emirleri
düzenlenirken, bütçe kanununa uygunluğu, ödenek ve kadro
durumları yasalara göre yapılıp yapılmaması hakkında
inceleme yapar ve denetlerler.
B. Yasama Denetimi
a- Sayıştay Denetimi:
Sayıştay niteliğindeki kuruluşlar genellikle yüksek
denetleme organları olup, yönetimden bağımsız ve
parlamento adına yürütme organının faaliyetlerini
denetleyen organlardır. Ülkemizde, Anayasa'da açıklıkla
belirtildiği gibi, Sayıştay Genel ve Katma Bütçeli
kuruluşların gelir ve giderleriyle mallarını TBMM adına
denetlemek ve sorumluların işlemlerini kesin hükme
bağlamak, yasalarla verilen inceleme, denetleme, hüküm
verme işlerini yapmakla yükümlü kılınmıştır. Sayıştay
asıl görevi olan denetlemeyi, inceleme ile başlatıp,
sonuçları ya yargılamayla hükme bağlamakta veya Sayıştay
raporları ile Parlamento'ya intikal ettirmektedir.
b- TBMM'ne sunulmak üzere uygunluk bildirimlerinin ve
raporların hazırlanması:
Sayıştay'ın asıl görevi, Yasama organının bütçeyi
denetlemesini sağlamak amacıyla, gerekli ön çalışmaları
yapmak ve TBMM'ne sunmaktır. Bu görevini, Sayıştay,
TBMM'ne vereceği uygunluk bildirimleri ve raporlarla
yerine getirir.
3- BÜTÇE GELİRLERİNİN DENETİMİ VE TÜRKİYE:
Bütçe ile tahminleri yapılarak, kendi yasalarındaki
hükümler içinde tarh ve tahsiline yetki verilen gelirin
tonkrolü idari ve yargısal yollarla yapılır.
A- Gelirlerin İdari Denetimi
Gelir toplamakla yükümlü olan daireler hiyerarşik
üst makamları ve Maliye Bakanlığının denetleme organları
bu denetimi yapar. Gelirlerin idari denetimi giderlere
nazaran daha basittir. Gelirlerin kendi kanunları ve
Vergi Usul Kanunu hükümleri içinde noksansız ve hatasız
tarh edilip edilmediği kontrol edilir. Bu denetimde daha
çok vergi tahakkuk ve tahsil tebliğlerine göre yapıp
yapılmadıkları kontrol edilir. Mükellef beyannamelerinin
incelenmesin de, bütçe gelirlerinin denetiminin bir
yoludur. bu denetleme, Maliye Bakanlığı Müfettişleri,
Hesap Uzmanları ve Gelirler Kontrolörleri tarafından
yapılabildiği gibi, doğrudan vergi dairesi müdürleri
tarafından da yapılabilir.
B- Gelirlerin Yargısal Denetimi
Bütçenin uygulanmasında yapılan gelir kontrolünün
bir türü de mükelleflerin kendilerinden istenen vergi ve
resimlerin karşı başvurabileceği yargı yollarıdır.
Mükellef, kendi beyanına dayanılarak hesaplanan vergiler
dışındaki her tarhiyata bir ay içinde itiraz edebilir.
İtiraz Komisyonu kararıyla tatmin olmazsa, bu komisyon
kararına karşı 15 gün içinde Temyiz Komisyonuna
başvurabilir. Temyiz komisyonu kararına karşı 90 gün
zarfında Danıştay'a dava açabilir.
Gelir saymanlarının idare hesaplarının Sayıştay
tarafından kontrolünün yapılması da söz konusudur. Genel
Muhasebe ve Sayıştay yasalarına göre, mali yıl sonundan
itibaren yedi ay zarfında Sayıştay'a sunulacak sayman
hesapları yanında, gelir saymanlarının hesabı da vardır.
Sayıştay, gelir kontrolünde, gelir tahakkuk memurlarını
tarh ve tahakkuk işlemlerindeki hatalar için, gelir
saymanlarının da tahsilleri kendilerine verilen
tahakkukları zaman aşımına uğratmak açısından tazmine
mahkum edebilir
|
|
